张广瑞：变与不变的选择，未来入境旅游发展的再思考

【品橙旅游】自上个世纪90年代以来，世界各地先后进入到大众旅游时代，旅游活动成为人类生活方式的组成部分。当经济收入达到一定水平之后，旅游者会出现两种 “病态”，其一是旅游“成瘾”，其二是经常“健忘”，其结果是，人们对危机和风险的出现反应很敏感，然而忘却得也很快，不会因某些暂时的灾难或风险轻易放弃旅游。虽然旅游活动对大众来说依然算不上刚需，但在正常环境下，旅游需求会不断攀升，消费不断增加，旅游在人类社会经济发展中的作用日益显现，这一现象的出现又成为判定旅游业弹性和韧性的证据，进一步激起世界各国，尤其是经济欠发达国家和发展中国家发展旅游的积极性。经过半个多世纪的发展，旅游的产业地位不断攀升，自上个世纪90年代中期开始被认定为“世界第一大产业”，并冠之以“朝阳产业”“支柱产业”“动力产业”“幸福产业”等美誉。与此同时，旅游影响的范围与深度也变得复杂而深远，从经济扩展到政治、文化、社会和环境等领域。当然，从最初被青睐的积极影响也扩展到消极影响。1992年地球峰会《21世纪议程》发布之后，联合国世界旅游组织等国际机构联名发布了名为《实现环境可持续发展的旅游业21世纪议程》的部门实施方案。

始于2019年的新冠病毒肆虐至今已经延续了3年多，为人类带来了巨大的灾难，被锁定为“长期危机”，成为世界旅游发展历史上从来没有出现过的深度、漫长的萧条，国际旅游倒退到30年前的水平。鉴于旅游活动与旅游业对人类社会发展的重要性，旅游业的重启与振兴显得格外重要。即使在疫病流行期间，一些国家和地区，依据本国和本地的条件，都在努力觅寻和尝试恢复的途径。

疫情流行期间一些政府和企业所能做的只是些自救求生的权宜之计，企盼有朝一日“报复性恢复”出现，因为这一情况也曾经出现过。然而，随着疫情的蔓延以及全球国际政治经济形势变化，有关旅游重启与振兴的考虑更加理性，结合近年来国际与本国旅游发展的经验、教训与问题，进行全面反思，一直在思考如何从战略的角度，实现可持续旅游发展的终极目标。疫情肆虐的严重冲击催生了旅游业的转型。2022年联合国世界旅游组织提出“反思旅游业”“塑造新型旅游业”（RETHINKING TOURISM ）的倡议得到世界各国的关注，一方面显示出国际社会对旅游业在全球经济社会发展的意义有了共识，“人类的发展不能离开旅游，旅游事业与旅游业有着不可取代的作用”；另一方面，国际社会也理性地认识到， 重启旅游业不能是重返过去，一切照旧，只与疫情前的某些时段对标，而是必须重新思考旅游业，塑造新型的旅游业，创造一个为全人类开创更可持续、更加繁荣、更具韧性的未来。旅游业的转型必须考虑旅游发展的基本规律，记取教训，改正错误，必须坚持可持续旅游发展的原则，确保经济增长，但不以牺牲人类和地球为代价。也就是说，必须要充分利用为这次“危险”付出巨大代价所带来的 “机遇”。更何况早在疫情爆发之前，引起全球关注的“过度旅游”等现象就已经提出全球旅游发展模式面对拐点的警示。因此说，本届论坛确定为“以变求变” 的主题是一种积极的态度，无论是政府决策者还是业界都需要理性思考这一问题。

旅游的重启与振兴涉及到很多领域，今天我只就如何做好未来中国的入境 旅游谈一谈自己的看法，算作一家之言，供大家参考。我的主题词是“入境旅游不应当继续被冷落”。

一、中国入境旅游地位的历史变迁

1. “旅游”就是“入境旅游”的时代。新中国诞生后到改革开放之前， 旅游功能相对单一而稳定，有着明显的中国特色，曾被称作“非常规发展”的典型。在那个年代，“旅游”只是“入境旅游”，游客来自境外，不存在什么“国内旅游”和“出境旅游”，一个特殊的情况是，在香港、澳门尚未回归之前，“入境旅游”及其统计数据都包括来自港澳到内地的游客，即使在回归之后这一做 法依然延续。那个年代，台湾与大陆没有真正的旅游渠道。与此同时，无论是管理体制还是政策，中央政府强调旅游是“外事工作”的一部分，“外事无小事”，突出政治功能。在计划经济的体制下，基本属于“事业范围”，经济功能不明显，然而，在特殊的历史时期，被称作“民间外交”或“人民外交”的入境旅游活动，为新中国的发展和国际关系的改善做出了特殊贡献，这早已列入中华人民共和国的史册。

2. 入境旅游优先发展时代。改革开放政策实施之后，旅游功能一直在不断调整，从最初的服务政治转向政治与经济兼顾，随着全党工作重心转移到以经济建设为中心之后，旅游也逐渐从事业转向产业，其政治与事业功能开始淡化。“旅游就是入境旅游”的时代结束后，进入国际旅游和国内旅游并存的常规模式。在最初的30年里三大市场排位中，入境旅游一直保持优先发展的地位，国内旅游地位不断提高，出境旅游处于谨慎控制。

3. 旅游业发展的重新定位。2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009 41号文件）提出了“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的重新定位，首次提出“坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”的新排序。这是新中国旅游发展战略首次最重要的功能调整，突出强调了旅游发展的经济功能和社会功能。虽然把国内旅游放到最重要地位，但依然保持了入境旅游积极发展的位置。国民旅游（国内旅游+出境旅游）受到重视，这一新定位是中国旅游进入常规发展的里程 碑。

4. 进入新世纪以来的20年中，旅游业的地位与格局发生了巨大变化。最为突出的体现是，旅游业的发展得到了从来没有过的重视，其经济功能被置顶，并提出了“全域旅游”发展战略。百姓需求与日俱增，出现了全国发展和全民参与的新高潮，全国各地，无论城市还是乡村，无论公营还是私营部门，无论是中央政府还是地方政府都把旅游当成了一件大事，这也是前所未有的。然而，旅游市场却出现了“两高一低”的新局面，即国内旅游与出境旅游呈高速增长，入境旅游低速徘徊。“两高现象”形成的原因，除了外部环境变化外，从政策角度来分析，国内旅游的发展是政府激励政策的结果，出境旅游得益于政府开放政策和国民旅游需求释放，再加上海外旅游目的地积极政策和营销驱动。很显然，入境旅游的发展明显地存在着外部环境不佳和内部促进动力不足的双重压力。

2008-2018年的十年间，入境旅游增长速度低迷，低于世界平均水平，甚至出现过负增长，和周边的日本和韩国以及东南亚地区形成鲜明的对照。进入21世纪以来，国际社会对中国旅游的关注点开始逆转，从最初关注“中国旅游”（作为最具吸引力的旅游目的地）逐渐转向“中国旅游者”（最具发展潜力的旅游客源国），世界各国向中国纷纷投来了欢迎的橄榄枝，欢呼中国对世界旅游增长做出的贡献。从本世纪开始，旅游合作成为中国与国际交往的重要内容，而ADS协议这个中国的创举成为全球旅游政策的一个热点2。2018年文化和旅游部的成立，并没有改变中国入境旅游持续低迷的局面。2019年后疫情导致所有旅游活动停滞属于例外。然而，在疫情逐渐被控制筹谋重启旅游的时候，中国的入境旅游依然处于被动乏力的状态，旅游业界似乎有个明显的共识：入境旅游依然被冷落。

二、中国入境旅游发展的形势令人担忧

从国内外形势分析判断，入境旅游发展停摆的直接原因是新冠病毒的流行， 在重大危机面前，“小局”服从“大局”是最高原则，生命安全和国家安全是大局。和抗击和防控疫情相比，国内和国际旅游都是小局。因此，入境旅游在疫情期间停滞是事出有因，然而，此前的长期低迷与未来振兴乏力，不能完全归结于疫情，应与认识和政策有直接关系。与国内旅游和出境旅游相比，入境旅游多年来构建的发展基础受到了严重损伤和动摇，不及时采取措施，这个行业的生存能力和竞争力将会继续下降，这很可能造成中国旅游整体竞争力衰退。

实事求是地讲，中国的学术界与旅游业界对入境旅游发展局势的担忧由来已久，而疫情基本稳定后的重启与未来发展的忧虑更加沉重。这一点往往与一些政府机构和主流媒体提出的报道存在差异，似乎与“入境旅游的全面恢复，意味着时隔三年之后，世界和中国民间交流将极大程度的加强”的判断差距深远。

其实，对中国入境旅游发展形势的担忧早在本世纪第二个十年开始就被学术界和业界所关注。早在2012年，王兴斌发表题为《入境旅游进入转型攻坚期--2012大陆入境旅游负增长的思考》3的文章，提出“近几年外国入境旅游迟缓， 根本的原因是多年积累的问题”，并提出“不扩大国际游客份额，不提高入境与出境旅游的国际化程度，是难以成为真正的世界旅游强国的。”2013年《南方日报》刊登蔡华锋题为《入境游成为‘被遗忘’的市场》文章4，作者以入境旅游颇为发达的广东省为例，分析了近些年来出现的问题。2017年搜狐网上转发了一篇题为《“日薄西山”的入境游，需被重拾而非遗忘》的报道5。疫情发生后，对于入境旅游的发展趋势更加担忧，2020年，劲旅网刊载国家高级英文导游、从业20年的窦俊杰题为《入境游，死于 2020》文章6，开门见山地指出，“入境游已经走在旅游业的边缘，是有可能消失的行业”，并指出“入境游的衰落根本并不在于此次疫情，也不在于中美交恶，如果将入境游发展的30年展开来看，这一产业如今的境遇其实早有预兆。”尔后，《环球时报》、腾讯新闻等媒体先后刊载题为《入境旅的困境：不变则亡，变也是死？》、《入境游，衰于2020，死于2021》 等署名文章。今年5月，在中国旅游协会理事会专题会议上，肖潜辉做了《振兴入境游迫在眉睫》7主题发言，详细分析了我国入境旅游当前的困境以及相关对策，同样，他也认为“实际上，入境游这个问题并非是完全由疫情造成的”。这些文章和讲话的发表，引起了广泛关注。

其实我们也可以回顾一下，进入新世纪以来，政府出台了那些重视入境旅游的专项激励政策，效果如何？在市场竞争激烈的情况下，还有多少旅行社能坚持做入境旅游？还有多少长期培育的海外合作者依然保持业务联系，长期构建的供应链是否还完整？在特殊困难时期，有多少长期培养的专业人才流失，还有多少专业人才（尤其是外语人才）还选择进入入境旅游行业，有多少以入境旅游消费为支撑的酒店等相关服务行业被迫转型或退出？在当前谋划旅游启动与振兴的关键时刻，又有哪些有效保护和支持入境旅游行业的政策在发挥作用？

三、对“入境旅游”功能认识值得反思

作为旅游的重要组成部分，入境旅游有几个固有的功能是需要坚持的，认识并发挥这些功能应当是不变的，这一点非常重要。

其一，“入境旅游”是长期坚持的国策：从经济上讲，入境旅游是国家增加财富的来源，相反，出境旅游是国家财富的流失，国内旅游是财富在境内的转移。 这一属性与国家经济规模和富强程度无关。

其二，入境旅游属于国际服务贸易中的出口，中国在旅游资源和市场潜力方面都具有突出的优势，入境旅游的收入有利于国际贸易平衡，这一点也不应因为国家外汇储备的增加而改变。从世界来看，入境旅游受到绝大多数经济发达国家的重视，不仅仅限于发展中国家和欠发达国家。一些国家提出“旅游立国战略” 的核心内容也是大力发展入境旅游。2019年数据显示，“我国国际游客逆差年增加近千万美元，服务贸易逆差达2000多亿美元，已成为全球最大的旅游服务贸易逆差国”。8

其三，入境旅游是国家旅游竞争力的标志，是判断旅游强国的重要标准，也是衡量国家形象的重要标尺之一，而不是出境旅游的人次数和境外消费能力。

其四，入境旅游能促进中国可持续旅游发展的升级换代，增强国际竞争力。最后，但并非最不重要的是，作为“民间外交” 的入境旅游是国家政府外交工作重要而有效的补充，这一点已在中国自己的旅游发展实践中得到了验证。

在当前国际政治经济混乱多变，“制裁”“脱钩”甚嚣尘上的环境下，入境旅游更有助于国际社会对中国真实情况的了解，他们的反馈更具有说服力。实践证明 “来华始有知华，知华始有亲华”的道理，也证明了国家关系基础在民间的真谛。

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四、市场意识淡薄是长期存在的短板

市场营销的理念是在改革开放政策之后，从计划经济向市场经济转型过程中引进来的。虽然中国旅游业的发展得益于国家的开放政策，也是开放的排头兵，然而这个行业的发展又相对保守，市场营销的理念相对落后，专业化程度低，其中的表现有以下几个方面。

——“资源导向”是入境旅游发展中的顽疾。长期以来，中央及地方旅游发展的中长期规划中，往往是偏重资源评估、产品开发和景区建设，轻视有效的市场营销，国家和地方入境旅游目标市场的确定和相应的营销计划针对性差，甚至缺位，缺乏专业的、连续性的市场调查和研究。

——旅游宣传与旅游市场营销的概念混淆，重形式轻实效。教科书式的市场营销难以适应新时代国际旅游发展的新趋势，相关的国家政策针对性和灵活性不足。国家旅游形象标识陈旧平淡，难以在国际旅游市场产生重要的联想与共鸣，年度旅游口号的确定比较随意，难以产生明显的效果。

——政府旅游管理机构变更后国际旅游市场营销明显淡化，专业性国际旅游营销机构或组织缺位，面对激烈的国际竞争，入境旅游的营销未得到有效的重视、支持和提高。

关于市场营销意识的问题，通过对全国各省市自治区已经完成的十四五旅游相关规划内容的分析可以发现一些值得研究的问题。

其一是，缺乏单独的旅游发展规划，类别多与内容不统一。目前的规划类别繁多，其中包括文化和旅游发展规划、旅游业发展规划、旅游综合发展规划、文化和旅游融合发展规划、文化和旅游改革发展规划、旅游/文化/广播/体育发展规划以及世界著名旅游城市建设规划等，但单独的旅游发展规划越来越少。

其二是，“市场”的含义不明确。在现有旅游相关规划中，“市场”概念主要体现在“市场管理、市场监管、市场整治”上，很少分析旅游客源市场，即使提及客源市场，也往往是缺乏专业化分析、定位与具体可行的举措。

其三是，对“入境旅游”的关注度下降。目前公布的相关规划半数以上没有 “入境旅游”章节，设置“章”或“节”者，也是一般原则上的定位表述，只有大约20%的规划提及具体的目标市场、振兴措施和目标。有意思的是，绝大多数规划中都会强调旅游国际化，言必称“世界文化旅游胜地”、“国际影响力”、“世界级文化创意园区”、“国际人文交往中心”、“国际风范的文旅文创名镇”、“国际山地度假旅游目的地”、“国际文化旅游圈”等令人激动的项目和目标，而对作为重要市场的入境旅游者只字不提。

其四是，空泛的原则让人眼花缭乱，“放矢”不见“的”。在涉及“市场营销” 相关表述中，充满了高深莫测的词语，诸如“形象营销”、“靶向营销”、“立体营销矩阵”、“精准化营销”，但多为泛泛而谈，不见具体的计划和举措。

其五是，“国际交流与合作”替代“市场营销”。规划中很少提及入境旅游营销战略和分时段、分市场、可评估的年度营销计划，更多的是涉及国际交流与合作项目和活动，这些活动主要是政府行为，以宣传的方式进行常规宣传展示，很少涉及到常规入境旅游的产品与渠道，相关企业或专业营销部门难以参与机会少， 营销效果不突出。

五、关于入境旅游未来发展的意见和建议

1.借鉴国际经验，提高旅游签证的针对性，促进特定旅游市场的开发。众所周知，签证是国际旅游的门槛，是国家主权的象征，最近20多年中，世界各国都积极向中国投出的橄榄枝，最突出的举措就是放宽签证限制和简化手续，针对中国市场的特殊签证成为“靶向营销”的工具，招揽中国游客金钥匙。2014年美国政府向中国公民发放十年长期签证的做法被不少国家效仿就是个很好的例证。与此同时，越来越多的国家向中国公民实施免签、落地签和电子签，以吸引越来越多的中国旅游者。特别值得一提的是，专门针对中国市场推出的“医疗旅游签证”“留学生签证”以及以投资移民为目标的“黄金签证”和名目繁多的“退休 签证”、“精英签证”等长期签证，确实使中国人获得了最大的份额。相比之下，我国针对特定市场的签证不多或不及时，开拓特定旅游市场的效果不明显。

2.促进入境旅游发展突破的举措

——改革入境旅游统计制度，真实反映入境旅游的状况。香港、澳门、台湾地区访客数据不应再列入国家入境旅游统计；将香港、澳门以及其它边境地区不具备旅游意义的入境人员与旅游者分离。

——调整现有入境旅游行政管理机构和功能。中央政府应设置独立的、专业性的国际旅游营销机构，负责国家旅游目标市场定位和营销战略计划的实施。目前旅游和文化部在旅游管理和营销中还存在着盲区，中央应授权文旅部协调其它相关部门的市场营销活动。地方政府可以依据当地的情况，设置负责国际旅游营销的非政府专业机构，采取服务采购的方式实现有效的市场营销计划。

——延展现有入境旅游的领域，从经济和政治的角度考量入境旅游，不要完全局限于现有旅游技术统计的范围，应当把与旅游相关度高的领域纳入旅游营销的范围，政府给予特殊的政策和财政支持。例如：

• 延展教育旅游的范围。海外留学生、培训生以及其它参加教育、培训、研修的人员确定为旅游相关领域进入旅游营销范围，特别要加强对中国文字、中国语言、中国书法等相关旅游项目的开发（世界许多国家，如英国、澳大利亚、 美国、德国、日本、俄罗斯、西班牙等国，将其确定为“教育旅游”“语言经济”， 制定特殊的政策）。这在中国新时代传播文化、促进交流有着特殊的机遇与意义。

• 强化海外青少年以旅游的方式来华交流活动，促进国内外青年的接触，特别要提高市场营销和组织的能力。支持和促进港澳台地区青年到内地的旅游活动，这对提高他们的归属感和亲切感有重要的意义。

•  大力支持可持续旅游发展，增加以亲近大自然、强身健体、深入体验的旅游产品，培育更多创新的公益旅游。

——打造国家级入境旅游系列品牌产品，特别关注以下几个方面：

1.春节：世界中国年。春节作为中国人最重要的节庆，具有无与伦比的中国性，因为它根植中国，举世闻名；历史悠久，代代传承不断；符合自然规律，时间相对固定；最具中国特色，与宗教或政治无关；能全面展示中国的多元文化； 活动大众化，参与度高；哲理博大精深，增进社会和谐。

春节具有广泛的世界性，因为中国是文明古国，国际影响深远；世界最大族群，多元文化丰富多彩；历代华人迁徙把最尊崇的节庆传遍世界；现代中国的崛起，中国文化和中国的现代化引起世界更加广泛的关注。

作为重要的华人节庆已经获得了国际社会的广泛接纳，越来越多的国家和地区把中国年列为节庆或假日，参与中国人过年成为一件盛事，促进了民间文化交流，增进了不同文化的认可与融合。

2.寻根问祖：最人性化的旅游。由于中国人遍及世界天涯海角，人数与日俱增，成为最大的潜在旅游市场；新老移民有着不同的思乡情和寻根梦；涉及全国各地和各个名族；有利于增强世界华人的亲情和归属感，促进民族团结和文化自信；有利于促进世界对中国的认识。开展这样的旅游，政府要制定相应的国家政策，加强市场需求的调查研究，强化特定的旅游产品开发，扩展更多的交流渠道， 特别要发挥民间社团的作用。

3.打造中国的文化“朝圣之路”。世界上有好多“朝圣之路”，“朝圣之路”不仅成为世界闻名的旅游线路，也成为具有极高价值的文化遗产。有的“朝圣之路” 历经几个世纪，保持着特殊的吸引力。有的与宗教信仰相关，有的是大众旅游者喜爱的旅游方式。即使是源于宗教，现在参与的人越来越广泛，越来越大众化，在组织运营中，在充分发挥当地社会支持方面积累了丰富经验。有线路的长达上千公里，多数是以徒步方式进行，年接待量超过数以十万计，来自世界各地。其中最具影响的有以西班牙基督教圣城圣地亚哥为中心的欧洲圣地亚哥朝圣之路，它，1985年被正式确定为联合国世界文化遗产，并被欧洲议会定为第一条欧洲文化旅行路线。日本四国“遍路”，被称为佛教朝圣体验之路，誉为世界上最独特、最温馨、最美丽的徒步朝圣地之一。韩国济州岛的“偶来小路”，始建于2007年，现在环岛线路已超过600公里，以当地历史文化和现代文明为基础，成为世界“生态旅游”徒步之路的典范9。

开发 “朝圣之路”，中国有着突出的优势，有些地方开始做这样的实验和准备，但是具有世界影响的并不太多。其实，类似茶叶之路、陶瓷之路、长征之路、长城之路、大运河之旅以及甘南现代徒步朝圣之路和汽车轮子上的河西走廊都可以打造出风格独特、影响深远的“朝圣之路”品牌，丰富文化旅游产品，尤其是公益性、可持续发展的形式，特别强化徒步、自驾车、自行车、房车等适合年轻人的方式，为促进当地社会经济的发展和游客接触当地社会和深度体验的机会。当然，这样的路线不要全面开花，避免同质化建设，要在深入调查研究的基础上做出专业化、科学化的设计。

结束语

疫情结束为旅游的重启与振兴创造了有利的环境和条件，尽管这个启动和振兴还面临着很多挑战和困难。在当前的情况下，很显然，最初启动和振兴的是国内旅游，这有利于满足国民的需求和愿望，促进国民对国家自然与文化的了解和认知，有利于提高民族的自信与自豪。本人无意建议限制出境旅游，因为这毕竟是公众的旅游需求，也是国际旅游的重要部分，但无论如何当前不是鼓励出境游的时机。尽管入境旅游的振兴尚需时日，但我强烈呼吁，政府和企业要高度重视入境旅游的多种功能，要下大功夫，稳住基础，创造机会，摆脱困境，为早日振兴赢得时间和动力。不要让入境旅游继续被冷落，要让它雄风再现，重展辉煌！（本文系张广瑞先生在2023文旅国际峰会暨第十六届世界酒店论坛上的发言）

备注：

1.张广瑞：中国社会科学院旅研究员、游研究中心名誉主任 联系地址：[e-mail]

2.ADS 即 Approved Destination Status, 意为“被批准的旅游目的地国家”，只有和中国正式签订这一协议的 国家才能接受中国的出境旅游团队。

3.见《中国旅游报》2013 年 6 月 19 日。

4.https://fashion.ifeng.com/news/detail_2013_06/05/26096915_0.shtml

5.https://www.sohu.com/a/130696758_454486

6.https://xueqiu.com/1543547907/158271675#:~:text

7.https://www.163.com/dy/article/I5BR3S9O0514BTAB.html

8.见《我国入境游吸引力有待提升，已成为全球最大的旅游服务贸易逆差国》，中国金融新闻网，2019年10 月 23 日。

9.见《大到小路：世界生态旅游发展的典范》，收入张广瑞：《邻邦旅游——东北亚旅游合作的探讨与见 证》一书，中国旅游出版社，北京，2021 年 11 月。